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外商投资管理体制迎来重大变革(上)

从逐案审批到负面清单之外项目备案即可,商务部日前发布的《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》终结了3多年的外商投资审批制度时代。在本报特邀的业内权威专家眼中,审批改备案是中国外商投资管理体制的一次重大变革。中国坚定不移扩大对外开放的政策取向,以及完善市场化、法治化、国际化、便利化营商环境的诚意不言自明。

国际商报:从上海自贸试验区外商投资准入负面清单不断缩减,到十二届全国人大常委会对现有外资和台资管理法律相关行政审批条款进行修改,再到商务部日前发布《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》(下称《办法》),两年来,我国在外商投资管理体制改革方面连续迈出重大步伐。如何评价与解读上述举措?

霍建国:《办法》的发布标志着中国执行了3多年的外商投资审批制度的终结,取而代之的是外商投资备案制度,这不仅意味着中国外商投资体制管理向前迈了一大步,符合国际上大多数国家的通行做法,而且也体现了政府职能转变,符合放管服的具体要求。这一改革体现了商务部贯彻落实中央关于构建开放型经济新体制有关要求的实际行动,大大方便了外商投资企业的项目落地,简化了手续,提高了效率,有利于外商来华投资。这对中国扩大利用外资产生积极的促进作用,同时也在国际上树立了中国坚持改革开放的形象。相信《办法》的执行不仅可以促进外商投资稳步增长,同时也将对中国经济可持续增长作出积极贡献。

刘英奎:外商投资管理体制实行备案制为改革开放以来实施了3多年的外商投资逐案审批的管理模式画上了圆满的句号,是我国外商投资管理体制的一次重大变革,也是进一步扩大与深化对外开放的又一重要举措,将产生积极影响。一是将进一步优化我国投资环境。外资准入开放度和便利度将大幅提高,这也使得部分外媒和外国驻华商会所谓的中国改革开放双停滞投资环境恶化等负面言论不攻自破。二是将提高政府外资管理的工作效率,降低外资企业经营成本。备案制将大幅缩短外商投资企业设立及变更审批时间,网上备案申报材料简单快捷,平均办理时间缩减到3个工作日以内。

董宪军:《办法》的发布体现了我国坚定不移扩大对外开放的政策取向,对营造和完善市场化、法治化、国际化、便利化的营商环境将起到极大的促进作用。

当前,我国对外商投资的管理制度逐步与国际接轨,也逐步与国内企业投资管理制度并轨,这是我国对外开放政策不断深化、走向成熟的一个重要标志。从213年上海自贸试验区对外商投资实行负面清单管理试点,到负面清单不断缩减、试点范围不断扩大,再到今年9月全国人大常委会通过了对《中华人民共和国外资企业法》等4部法律的修改,这些都为外商投资管理制度由审批制改为备案制提供了实践和法律依据。

姚战琪:第一,伴随《办法》的出台,我国外商投资企业设立及变更由审批制变为备案制,充分体现了凡属重大改革都要于法有据的精神。第二,《办法》的出台将进一步扩大我国对外开放,完善便利化、法治化、国际化的营商环境。第三,外商投资企业的设立及变更由审批改为备案管理后,不能忽视事中事后监管的重要性。第四,《办法》是在全国范围内复制推广自贸试验区经验的重要配套措施,将推进港澳台投资者投资等其他投资备案事项参照此办法进行办理。

国际商报:根据《办法》,今后外商投资企业,凡不涉及《外商投资产业指导目录(215年修订)》中禁止类、限制类,以及鼓励类中有股权、高管要求的规定等准入特别管理措施的,企业设立及变更一律由审批改为备案。未来我国外商投资限制类、禁止类审批项目是否会进一步减少?

霍建国:《办法》的公布虽然在管理体制上是一次重大改革,但在外商投资指导目录方面却没有同步推出新版,执行的仍是《外商投资产业指导目录(215年修订)》版本,这也是外界感到较为遗憾的一点。实际上,上述《目录》已作出了大幅修改,减少了禁止类和限制类的内容,但同外资企业的期望值相比,仍存在一定差距。213年,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》即明确提出了放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务领域的外资准入限制,同时提出了进一步放开一般制造业以及推进金融、教育、文化、医疗等服务领域有序开放的要求。这些开放政策至今仍未全面落地,外资企业仍在殷切期盼。相信随着我国改革开放的深化,特别是前不久商务部公布了7个即将设立的新的自贸试验区,结合正在密集谈判的中美、中欧双边投资协定,这些都将从客观上推动中国进一步扩大对外资的开放范围,特别是在服务业领域。

刘英奎:中国对外开放实施的是渐进式战略,开放行业由制造业逐步扩展到服务业;政策实施范围先在小区域试验后再大范围推广,在开发区、试验区试点成功后再逐步扩展到全国各地。比如,上海等自贸试验区的负面清单由最初的19项特别管理措施缩减到现在的122项,而且还要进一步减少。目前实施的《外商投资产业指导目录》到215年已完成6次修订,对外商投资开放的领域不断扩大。外商投资限制类、禁止类审批项目的进一步减少将是未来的发展趋势。

董宪军:随着中国对外开放不断走向深入,外商投资禁止、限制类项目及其他准入特别管理措施必将进一步减少,审批项目将是极少数的个案,这也是法治政府、服务型政府建设的必然要求。

姚战琪:随着中国对外开放的大门越开越大,外商投资限制类项目会进一步大幅减少。与此同时,要严格把住禁止类项目准入关,切实防止高耗能、高污染、低水平重复建设行业的落地。

国际商报:目前与备案制配套实施的负面清单的内容包括《外商投资产业指导目录(215年修订)》中限制类和禁止类,以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定。但215年4月8日国务院办公厅发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》并未被明文废止。二者是什么关系?

霍建国:《外商投资产业指导目录》是全国统一实行的目录,而《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》适用的对象则是国内的自贸试验区。两者不可相互替代,内容也不完全一致,现阶段有必要同时保留两个目录并行运转,各有侧重。不过,根据党的十八届三中全会深改文件的要求,随着改革开放不断深入,最终我国要实行外商准入前国民待遇加负面清单的管理模式,所以未来的管理模式应该是一套统一的负面清单目录,实行全国覆盖。

姚战琪:两者不矛盾。目前我国自贸试验区实行外商投资负面清单制度,按照《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》,对涉及国家安全的外商投资进行安全审查,对负面清单之外的其他项目进行的则是原则上的限制或者兜底条款限制。

此次与备案制配套实施的全国版外商投资负面清单,采用的是《外商投资产业指导目录(215年修订)》中限制类和禁止类产业,以及鼓励类中有股权要求、高管要求规定的产业。当前,《目录》不仅是制定外商投资负面清单的依据,而且也被很多其他法规和部门规章引用,作为产业政策与区域政策优惠的执行依据;在外商投资企业审批管辖权的界定中,《目录》也起到一定的作用。

今后的发展趋势应该是按照自贸试验区外商投资负面清单的形式,形成一个全国版外商投资负面清单。

刘英奎:两者之间既有联系,也有区别;既有重合,也有不同。

此次与备案制配套实施的是《外商投资产业指导目录(215年修订)》中限制类和禁止类,以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定。鉴于全国版的外商投资准入负面清单仍未出台,今后有关部门还将继续开展《目录》修订工作,进一步扩大对外开放,营造更加开放、透明的投资环境。

215年4月8日国务院办公厅发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,其制定的依据来源于《外商投资产业指导目录(215年修订)》,其实施范围是上海、天津、福建、广东4个自贸试验区以及新审批的7个自贸试验区。

国际商报:外商投资领域取消审批无疑对监管环节提出了更高要求。未来监管部门应在哪些方面发力,以保障事中、事后监管安全有效,防控风险?

霍建国:根据《关于构建开放型经济新体制若干意见》的要求,在创新外商投资管理体制的过程中,除了统一内外资法律法规外,推进准入前国民待遇加负面清单的管理模式是主要的改革内容,对完善外商投资监管体系也提出了明确要求,即在放开的同时应进一步加强事中事后的监管。应通过建立外商投资信息报告制度和外商投资信息公示平台,形成信息共享、各部门协同监管的新监管体系。同时,还要加强对外商投资企业的信息服务,即真正实现放管服相结合。

刘英奎:一是对涉及《外商投资产业指导目录(215年修订)》中限制类和禁止类以及鼓励类中有股权要求、高管要求的领域,仍将继续实行审批管理。二是学习并借鉴国际经验,完善外资管理法规,对影响国家安全的外商并购等投资行为进行必要的审查和审批。三是对备案本身进行事中监管。外国投资者应当依照新办法真实、准确、完整地提供备案信息,填写备案申报承诺书,不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏,备案机构对外国投资者提交的备案信息和相关文件形式上的完整性和准确性要进行核对,对申报事项是否属于备案范围要进行甄别;商务主管部门可随机抽取检查对象,进行监督检查,抽查结果要予以公示,对不符合备案制要求的企业要进行相应处罚。四是要加强事后监管。商务主管部门将与工商、海关、税务、外汇等有关部门密切配合,建立信息共享协作机制,加强沟通协商,对内外资企业的经营活动进行一视同仁的监管,对违规行为进行处罚。

董宪军:要建立四个机制:一是协同监管机制。商务、工商、税务、外汇、海关等部门应相互配合,互通信息,共同履行好事中、事后监管责任。其中商务部门仍是主责部门,要积极推进协同监管机制的建立。二是信用管理机制。《办法》出台后,商务主管部门要从外资管理向企业信用管理转变,进一步完善外商投资诚信档案系统,在监督检查中掌握的反映外商投资企业或其投资者诚信状况的信息,应详细记入系统。三是失信惩戒机制。对于未按规定进行备案,或者备案不实,甚至伪造、非法使用《备案回执》的,商务主管部门要及时进行处罚。对于外商投资企业的失信行为,要通过限制其市场活动、公开其失信记录等方式进行惩戒。四是信息公开机制。要进行信息共享和公开,以便形成社会公众监督力量,发挥最大的监管效能。

姚战琪:未来监管部门应在四方面发力:首先,在我国进一步放开一般制造业的同时,加快海关特殊监管区域整合优化的战略部署。其次,应坚持维护国家安全,积极稳妥有序推进服务业和制造业对外开放。再次,应修订相关外商投资的配套法律法规,新出台的《办法》并未包含其与现行有效规范性文件或者部门制度不一致时如何处理的具体条款,应予以明确。最后,应解决与其他制度体系或者法规制度的衔接问题。(来源 国际商报 记者栾国鍌、刘明采写)


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