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外商投资管理体制迎来重大变革(下)

业界期盼已久的外国投资法何故迟迟未能出台?在作为上位法的外国投资法仍未出台的背景下,作为下位法的《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》先行一步。此举传递了哪些信息?实施外商投资备案制能在全球吸引外资增速前景堪忧的当下为中国带来哪些利好?正在加速推进的中美BIT谈判、中欧BIT谈判又能从中获得哪些助力?本报特邀业内专家,就外商投资备案制实施后的延展效应发表真知灼见。

国际商报:从发展趋势看,外资三法(《外资企业法》《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》)合一、出台外国投资法是未来改革的方向。值得注意的是,《外国投资法(草案征求意见稿)》去年1月就已公开征求意见,但至今仍无下文。外国投资法的出台到底卡在了哪里?有望何时出台?

刘英奎:《外国投资法(草案征求意见稿)》已于215年1月19日公布并向社会公开征求意见。目前此法正进入修订阶段,待修订完成后,将报国务院审批,通过后执行。一旦此法获得通过,将实现外资三法合一,我国将进入有限许可加全面报告的外资准入新时代。

外国投资法迟迟未能出台,受两大因素影响:一是出于保持外资政策连续性的考虑。当前我国制定了多部吸引外国投资的法律法规,其中一些已实施多年,如果突然废止,外国投资者会担心中国改革开放的政策有变,从而影响投资者的信心。因此,要对《外国投资法(草案征求意见稿)》进行充分的意见征求和酝酿,让外商逐步熟悉并了解法律调整的意义和内容,实现外商投资领域中法律秩序的延续和发展,坚定外国投资者的信心。二是外国投资法内容纷繁复杂,有关规章和规范性文件数量庞大,需要一个认识逐渐深化的过程,也需要处理好各种利益关系。比如,中国正与美国、欧盟开展双边投资协定(BIT)谈判,这些重要协定达成时间的早晚也在某种程度上影响了外国投资法的出台进度。同时,如何对待外商投资领域中的离岸公司、安全审查能否适用于绿地投资等复杂的问题需要广泛征求意见和建议,并取得各方认同。因此,稳妥推进外国投资法的立法进程是应有之义。目前商务部正按照中央统一部署,继续推进外资三法修订和统一的外国投资法立法进程,争取早日出台。

霍建国:目前理论界有些观点认为,中国市场化改革的最终目的是实现公平、统一,在法律法规领域亦是如此,在华外商企业应适用中国的《企业法》,这将体现外商在华享有与国内企业相同的国民待遇,没有必要单独出台外商投资法。这一思路及其发展方向是正确的,也是中国改革所追求的目标,但从中国企业现状及中国法律结构的复杂性分析,目前实现上述目标的条件仍未成熟,需要一个过渡阶段。从可操作的现实意义讲,中国仍有必要尽快完成外资三法合一,早日出台外商投资法,进而创造更加稳定的外商投资环境。

姚战琪:当前,强调投资东道国应该拥有必要的规制权或政策空间已成为国际社会的普遍共识。应注意到,上述规制权或政策空间对中国而言很重要。倘若仓促出台外国投资法,中国政府管理外国投资的政策空间将会受到极大限制。中国是一个发展中大国,必须进一步审慎完善外国投资法,应该以有效维护中国政府必要的政策空间或规制权和确保中国投资条约的有效适用为基本原则。

外资管理:制度因何走在法律前?

国际商报:在外国投资法颁布条件尚不成熟的情况下,我国先行推行了外商投资备案制度。这是否意味着我国外商投资管理体制改革采取了先立主干,再添枝叶的方式?颁布《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》(下称《办法》)可否视为主干已经完成?如果答案是肯定的,未来会添加哪些枝叶?

霍建国:严格地讲,外国投资法是上位法,是主干,《办法》是下位法,规章制度是枝叶。但在外资三法合一未完成前,我国先颁布《办法》有法律依据,而且也体现了实践中改革的迫切性。遵照原有的法律要求,《办法》的颁布符合法律程序。当然,从理论上讲,如果先完成上位法的修改,再制定新的管理办法会更顺畅。因此,我们仍然期盼能尽快完成外资三法合一,以构建一套完整清晰的外商投资法律体系。

刘英奎:我不赞同将已颁布的《办法》视为外商投资管理体制改革主干以及先立主干、再添枝叶的说法。外资企业的设立和变更登记只是外商投资管理体制改革的一项内容,且属于程序法范畴。我国外商投资管理体制改革不仅需要修改外资企业设立和变更的行政审批条款,还应调整和优化管理机构的职能,加强管理机构的工作机制建设,以及完善相关法律法规等内容。外资管理的程序法固然重要,但其他内容同样不容忽视,它们之间不是主次关系,而是并列关系。外商投资备案制的实施是外商投资管理体制改革的一个重要突破口,其先行先试和示范引领作用不可小觑。

姚战琪:我认为此次外商投资备案制改革采取了先立主干,再添枝叶的方式。在外国投资法颁布条件尚不成熟、外资三法合一尚未完成的情况下,先行推行外商投资备案制是正确的选择。从发展趋势看,外资三法合一仍是我国改革的方向,未来将逐步清理相关规章,加紧完善国家安全审查制度。

国际商报:根据联合国贸易和发展会议预测,216年全球吸引外资增速可能下降1%~15%。在分析人士预计吸引外资增速前景堪忧的背景下,《办法》的实施能否推动我国吸引外资总额实现大幅增长?

霍建国:今年以来我国利用外资一直保持微弱增长。增长的主要部分来自于自贸试验区的新注册外商投资企业的快速增加,其中7%来自于服务业的新增投资。从扩大利用外资的角度看,《办法》的出台未必会推动今年我国外资实现大幅增长。外资落地的增长幅度更多取决于我国市场开放的进度,特别是服务领域的开放进度。能否尽快落实党的十八届三中全会提出的服务业开放内容,会直接影响到外商投资增长的速度。因此,当务之急仍是继续努力创造条件,尽快兑现高水平对外开放的有关承诺,进一步促进外商对华投资的稳定增长。

刘英奎:长期以来,中国对外资企业与内资企业实施双轨制管理体制,内外资企业享受不同的税收待遇,外商投资企业的设立与变更适用专门的审批制度,外资准入面临诸多限制条件。外商投资备案制的实施在一定程度上结束了内外资企业之间的差别待遇,体现了中国政府营造内外资企业一视同仁、公平竞争营商环境的决心,也践行了法无禁止皆可为的法治理念,展现出中国进一步加强法治建设和扩大改革开放的决心,这将使在华外资企业面临的法治环境和政策环境比过去更规范、更透明、更公平。自贸试验区的实践证明,外商投资备案制广受外资企业欢迎,使得外商投资企业数量在各自贸试验区出现了快速增长。因此,在世界经济持续低迷、国际投资竞争激烈的当下,外商投资实施备案制,优化中国投资环境,为外资提供更便捷、高效的服务,能够增强中国市场对外资企业的吸引力,提振外资企业的信心,对进一步吸引外商来华投资发挥积极的推动作用,促进外商在华投资持续快速增长。

董宪军:外商投资备案制的实行对我国吸引外资将产生积极的促进作用,但其政策效应的显现还需要一个过程,短期内未必会带来吸引外资的大幅增长。

姚战琪:当前中国吸引外资持续增长,质量提高,不存在所谓的外资撤离潮。

第一,全国吸收外资规模继续扩大。1~9月,全国新设立外商投资企业21292家,同比增长12.2%;实际使用外资69.3亿元人民币,同比增长4.2%。第二,服务业吸收外资将继续保持增长态势,服务业成为我国吸引外商投资的重点行业。1~9月,服务业实际使用外资437亿元人民币,我国实际使用外资69.3亿元人民币,服务业在全国实际使用外资总额中的比重为7.7%。第三,制造业外商投资继续增长。制造业中的医药制造业、通用设备制造业、交通运输设备制造业、专用设备制造业等行业外商投资增长较快,以上各行业实际使用外资同比分别增长67.4%、12.2%、9.7%和4.6%。第四,1~9月,我国使用外资中来自美国、德国、英国、瑞典、韩国的投资增幅分别为67.1%、118.9%、95.8%、51.7%和28.3%。

国际商报:外商投资备案制对加速中美BIT谈判、中欧BIT谈判等有何裨益?

霍建国:外商投资备案制的施行进一步树立了中国坚定实行改革开放的形象,对正在进行的中美BIT谈判和中欧BIT谈判必将产生积极影响。当前,加快构建开放型经济新体制、创造公平法治的营商环境是中国改革开放面临的艰巨任务。我们唯有以高水平的对外开放赢得经济发展的主动,才能赢得国际竞争的主动。所以,加大和加快国内的改革力度和进度不仅对促进国内经济增长产生助力,进一步焕发经济的增长活力,而且对推进中美BIT谈判、中欧BIT谈判也将产生积极的促进作用。

刘英奎:中美BIT谈判在上世纪8年代开始酝酿,在28年6月第四轮中美战略与经济对话过程中正式启动,可以说是旷日持久,博弈激烈。在213年举行的第五轮中美战略与经济对话中,双方确认以准入前国民待遇和负面清单为基础展开谈判,此后中美BIT谈判进入实质阶段。目前中美BIT谈判已进入最后一公里,双方谈判的焦点集中在市场准入负面清单的出价上。中国美国商会在其发布的《白皮书》中关注四大重点:一是希望中国法律能在公正、一致、透明的正当程序下运行;二是为确保中美BIT谈判成功,应鼓励中国继续减少外商投资目录和自贸区的行业限制,简化外国直接投资程序,用备案制取代审批制(限制和禁止行业除外),并提供一份简短的负面清单和例外情形;三是标准的制定;四是知识产权的执行。《白皮书》的诉求基本代表了美国对中美BIT谈判的诉求。因此,备案制改革不仅为推进更高水平的对外开放和更深层次的外资管理体制改革提供实践经验,也将为中美、中欧早日完成双边BIT谈判发挥积极的促进作用。

姚战琪:第一,外商投资备案制的施行将使得中国外资管理制度不断成熟,部门权力日益明晰,外商投资备案制将为推进中美BIT谈判、中欧BIT谈判提供实践经验。第二,当前中国国内仍然没有建立与负面清单模式相匹配的监管制度和法律体系,短期内很难出具一份与美式BIT范本和中欧BIT范本相近的负面清单。实施外商投资备案制有助于中国在出台相关法律之前,通过完善政策体系进一步吸引外资。(来源 国际商报 记者刘明、栾国鍌采写)


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